Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui
uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi n. 12, contro
la regione Abruzzo, in persona del Presidente della Giunta regionale
pro-tempore per la declaratoria di illegittimita' costituzionale
della legge regionale dell'Abruzzo 28 aprile 2014, n. 23, nel suo
intero articolato, nonche' dell'art. 13 stessa legge, come da
delibera del Consiglio dei Ministri in data 20 maggio 2014.
1. Sul B.U.R. 28 aprile 2014 n. 48 e' stata pubblicata la legge
regionale 28 aprile 2014, n. 23, recante: «Modifiche ed integrazioni
alle leggi regionali 3 marzo 2005, n. 18, 21 febbraio 2011, n. 5, 16
luglio 2013, n. 19, 19 dicembre 2007, n. 44, 16 settembre 1998, n.
81, e ulteriori disposizioni normative».
Tale legge e' stata emanata in regime di prorogatio, essendosi le
precedenti elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale della
regione Abruzzo svoltesi, come e' noto, il 14-15 dicembre 2008.
2. Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia
censurabile nel suo intero articolato e, pertanto, propone questione
di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127, comma 1 Cost.
per i seguenti
M o t i v i
3. La legge costituzionale n. 1 del 1999 ha attribuito allo
statuto ordinario la definizione della forma di governo e dei
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della
regione, in armonia con la Costituzione (art. 123, primo comma,
Cost.).
4. Alla luce di tale innovazione e di quanto successivamente
previsto nella legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), la
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha affermato che:
a) «una interpretazione sistematica delle citate nuove norme
costituzionali conduce a ritenere che la disciplina della eventuale
prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o
scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell'attivita'
degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello
statuto della regione, ai sensi del nuovo art. 123, come parte della
disciplina della forma di governo regionale: cosi' come e' la
Costituzione (art. 61, secondo comma; art. 77, secondo comma) che
regola la prorogatio delle Camere parlamentari» (sentenza n. 196 del
2003);
b) nel disciplinare il profilo della prorogatio, gli statuti
«dovranno essere in armonia con i precetti e con i principi tutti
ricavabili dalla Costituzione, ai sensi dell'art. 123, primo comma,
della Costituzione» (sentenza n. 304 del 2002).
5. L'art. 86, comma 3, dello statuto della regione Abruzzo
dispone che:
«a) le funzioni del Consiglio regionale sono prorogate,
secondo le modalita' disciplinate nel regolamento, sino al
completamento delle operazioni di proclamazione degli eletti nelle
nuove elezioni limitatamente agli interventi che si rendono dovuti in
base agli impegni derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, a
disposizioni costituzionali o legislative statali o che, comunque,
presentano il carattere della urgenza e necessita'».
6. Tale disposizione statutaria reca alcuna quindi una espressa
limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio regionale nel
periodo successivo alla indizione delle elezioni, e cio' in armonia
con la costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, la quale ha
ripetutamente affermato (cfr. sentt. nn. 468/1991; 515/1995;
196/2003; 68/2010) che nel periodo antecedente alle elezioni per la
loro rinnovazione e fino alla loro sostituzione, i Consigli
regionali, dispongono «di poteri attenuati confacenti alla loro
situazione di organi in scadenza, analoga, quanto a intensita' di
poteri, a quella degli organi legislativi in prorogatio», essendo
l'istituto della prorogatio, come chiarito nella sentenza n. 515/1995
di codesta ecc.ma Corte, volto a coniugare il principio di
rappresentativita' politica del Consiglio regionale «con quello della
continuita' funzionale dell'organo» (v. la sent. n. 515/1995).
7. Alla stregua dell'art. 86, comma 3 dello statuto della regione
Abruzzo, quindi:
a) possono essere approvati in regime di prorogatio solo gli
atti costituzionalmente dovuti, quali il recepimento di una direttiva
comunitaria direttamente vincolante per le regioni o progetti di
legge aventi in re ipsa i caratteri dell'indifferibilita' ed urgenza,
quali ad esempio il bilancio di previsione, l'esercizio provvisorio o
una variazione di bilancio;
b) al di fuori di tali ipotesi, possono essere adottati
interventi legislativi connotati dall'urgenza e dalla necessita'.
8. Codesta ecc.ma Corte, con la sentenza n. 68 del 2010:
a) ha ulteriormente delimitato i poteri degli organi
legislativi in prorogatio, rilevando che «nell'immediata vicinanza al
momento elettorale, pur restando ancora titolare della rappresentanza
del corpo elettorale regionale, il Consiglio regionale non solo deve
limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o
indispensabili, ma deve comunque astenersi, al fine di assicurare una
competizione libera e trasparente, da ogni intervento legislativo che
possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae
nei confronti degli elettori»;
b) ha, altresi', precisato che il Consiglio regionale e'
tenuto a «selezionare le materie da disciplinare in conformita' alla
natura della prorogatio, limitandole ad oggetti la cui disciplina
fosse oggettivamente necessaria ed urgente» e a addurre, quantomeno
nei lavori preparatori «specifiche argomentazioni» circa la
necessita' e urgenza.
11. Orbene, dalla lettura del provvedimento legislativo in esame,
connotato dall'estrema eterogeneita' delle materie disciplinate,
emerge l'assenza dei caratteri di indifferibilita' ed urgenza oltre
che di ogni motivazione al riguardo.
12. Infatti:
a) con il capo I della legge regione Abruzzo n. 23/2004
vengono introdotte «modifiche ed integrazioni alle leggi regionali 3
marzo 2005, n. 18 (istituzione dei distretti rurali) e 21 febbraio
2011, n. 5 (promozione e riconoscimento dei distretti agroalimentari
di qualita' DAQ)»;
b) l'art. 10 introduce modifiche all'art. 4 della legge
regionale n. 19/2013 (recante a sua volta «modifiche e integrazioni
alla legge regionale 7 giugno 1996, n. 36 (Adeguamento funzionale,
riordino e norme per il risanamento dei consorzi di bonifica) e altre
disposizioni normative»;
c) l'art. 11 introduce modifiche alla legge regionale n.
81/1998 (recante «Norme per il riassetto organizzativo e funzionale
della difesa del suolo»;
d) l'art. 13, nel testo modificato dall'art. 9, comma 1,
legge regionale 21 maggio 2014, n. 32, prevede che «al fine della
tutela e valorizzazione delle produzioni agricole, le industrie
insalubri che emettono in atmosfera e che abbiano subito
provvedimento di sequestro del proprio impianto per violazioni al
Testo unico ambientale ed al Codice penale, al fine della
riattivazione e riaccensione dell'impianto sono sottoposti a nuova
procedura autorizzativa. Nelle more della nuova eventuale
autorizzazione e' sospesa l'attivita' relativa alle emissioni in
atmosfera»;
e) l'art. 15 dispone un «contributo straordinario al Centro
agroalimentare la Valle della Pescara»;
f) l'art. 16 prevede che «al fine di consentire la
sottoscrizione di accordo bonario finalizzato alla conclusione del
contratto di mandato per la pregressa gestione dell'Interporto Val
Pescara e' autorizzato l'utilizzo nel limite massimo di euro
335.000,00 dello stanziamento del capitolo di spesa 02.01.009 -
321901, denominato "Oneri derivanti da transazioni, liti passive,
procedure esecutive ed interessi passivi connessi a pagamenti
incompleti o tardivi"»;
g) l'art. 17 dispone la partecipazione della regione Abruzzo
al Comitato organizzatore Giochi del Mediterraneo sulla spiaggia;
h) l'art. 18 autorizza interventi di spesa per la marineria
di Pescara;
12.1 Soltanto l'art. 12, recante «Modifica all'art. 35-bis della
legge regionale n. 44/2007» fa espresso riferimento, ma in via del
tutto astratta a ragioni di necessita' e urgenza (1) .
13. Per tali motivi, deve ritenersi che con riferimento alla
legge impugnata il Consiglio regionale abbia legiferato esorbitando
dai poteri riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio, e
che, conseguentemente, il provvedimento sia nella sua interezza
costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 123 Cost.
tramite l'art. 86, terzo comma, dello statuto regionale quale norma
interposta (in tal senso cfr. la piu' volte richiamata sent. n.
68/2010, punto n. 4.6).
13. Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene, inoltre,
che la legge regionale sia costituzionalmente illegittima
relativamente alla disposizione contenuta nell'art. 13, la quale, nel
testo modificato dall'art. 9, comma 1, legge regionale 21 maggio
2014, n. 32, prevede che «al fine della tutela e valorizzazione delle
produzioni agricole, le industrie insalubri che emettono in atmosfera
e che abbiano subito provvedimento di sequestro del proprio impianto
per violazioni al Testo unico ambientale ed al Codice penale, al fine
della riattivazione e riaccensione dell'impianto sono sottoposti a
nuova procedura autorizzativa. Nelle more della nuova eventuale
autorizzazione e' sospesa l'attivita' relativa alle emissioni in
atmosfera».
13. Originariamente, la disposizione prevedeva:
a) al comma 1, che «le industrie insalubri di prima classe,
con emissione in atmosfera e che abbiano subito un provvedimento di
sequestro del proprio impianto per violazioni al Testo unico
ambientale ed al Codice penale, al fine della
riattivazione-riaccensione dell'impianto sono sottoposti a nuova
procedura autorizzativa»;
b) al comma 2, che «nelle more della nuova eventuale
autorizzazione l'attivita' relativa alle emissioni in atmosfera e'
sospesa».
14. Tale disposizione si pone in contrasto con il sistema delle
autorizzazioni previsto dalla parte V, titolo I, del decreto
legislativo n. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente e, segnatamente,
con l'art. 278 del Codice dell'ambiente, secondo cui: «In caso di
inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione, ferma
restando l'applicazione delle sanzioni di cui all'art. 279 e delle
misure cautelari disposte dall'autorita' giudiziaria, l'autorita'
competente procede, secondo la gravita' dell'infrazione:
a) alla diffida, con l'assegnazione di un termine entro il
quale le irregolarita' devono essere eliminate;
b) alla diffida ed alla contestuale temporanea sospensione
dell'autorizzazione con riferimento agli impianti e alle attivita'
per i quali vi e' stata violazione delle prescrizioni autorizzative,
ove si manifestino situazioni di pericolo per la salute o per
l'ambiente;
c) alla revoca dell'autorizzazione con riferimento agli
impianti e alle attivita' per i quali vi e' stata violazione delle
prescrizioni autorizzative, in caso di mancato adeguamento alle
prescrizioni imposte con la diffida o qualora la reiterata
inosservanza delle prescrizioni contenute nell'autorizzazione
determini situazioni di pericolo o di danno per la salute o per
l'ambiente».
15. Le funzioni di controllo esercitate dall'autorita'
competente, in caso di accertate violazioni da parte dei gestori
degli impianti, dunque, consistono nella applicazione di misure
graduali che vanno dalla diffida e temporanea sospensione sino alla
revoca dell'autorizzazione, con chiusura dell'impianto in caso di
mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida stessa o
a fronte di reiterate violazioni che determinino pericolo o danno per
l'ambiente.
16. La disposizione regionale censurata, invece, non distingue
tra sospensione temporanea e revoca dell'autorizzazione, attraverso
una valutazione effettuata caso per caso in relazione alla gravita'
dell'infrazione, ed impone, per la riattivazione-riaccensione
dell'impianto, che quest'ultimo sia sottoposto sempre ad una nuova
procedura autorizzativa, determinando cosi' un inutile aggravio del
procedimento e un dispendio di costi per i privati.
17. Pertanto, l'art. 13 della legge regionale n. 23/2013:
a) viola l'art. 117, secondo comma, lettera s) della
Costituzione, che riserva alla competenza esclusiva dello Stato la
legislazione in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema;
b) si pone, altresi', in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della irragionevole parificazione del
trattamento riservato a situazioni eterogenee in ragione della loro
diversa lesivita', nonche' sotto il profilo del difetto di
proporzionalita'.
(1) Recita infatti il comma 1: «la presente disposizione si rende
necessaria e urgente al fine di adeguare, nei casi di
accorpamento delle consultazioni elettorali e referendarie, la
disciplina sulla composizione degli Uffici elettorali di sezione
relativi al referendum consultivo a quella prevista per i
medesimi Uffici relativi alle elezioni». L'art. 14 e' stato
successivamente abrogato dalla legge regionale n. 32/2014.